加快构建催生新质生产力的税收激励机制
作者：
许正中（中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部）
2024年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时对新质生产力进行了系统的阐述：新质生产力“由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力”。习近平总书记关于新质生产力的重要论述是习近平经济思想的重要组成部分，对于加快发展新质生产力、推进高质量发展、推动中华民族伟大复兴具有重要意义。
新质生产力作为一种先进的质态生产力，是构建数字社会新质生产关系、新型经济基础和上层建筑的根基和底座。在经济学说史上第一次提出“生产力”概念的是法国经济学家魁奈，他在其代表性著作《谷物论》中，从重农主义的立场出发，提出“大人口和大财富，可以使生产力得到更高的发挥”，他的“生产力”概念是土地生产力理论。斯密在“分工”的条件下提出了“劳动生产力”概念，认为“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果”。马克思在斯密的基础上，对劳动生产力进行了更进一步的划分，分为了劳动的“社会生产力”和“自然生产力”。他指出：“劳动的自然生产力，即劳动在无机界发现的生产力，和劳动的社会生产力一样，表现为资本的生产力。”与此同时，马克思又从劳动过程出发，对生产力的构成要素进行了分析。他认为，生产力的要素主要包括劳动者、劳动对象和劳动资料，并揭示了科学技术对生产力发展的巨大推动作用，“是历史的有力的杠杆”“是最高意义上的革命力量”。
新质生产力的核心就是通过新创意、新技术和新技能等对生产所需要的诸多要素进行新的组合，生产出新的产品和服务，进而不断演化出新的产业，带来新的经济增长效应。从新质生产力赋能产业创新的维度看，新质生产力催生未来产业就是技术创新催生新产业，赋能战略性新兴产业就是用新技术来拓展对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用的新产业的规模和市场，赋能传统产业就是用新型技术装备传统产业。抓住产业创新的关键特征，深入分析税收激励机制对于催生新质生产力的作用机理，能够进一步释放创新潜能，推动经济高质量发展。
第一，技术革命性突破需要更加丰富的税收政策激励。颠覆性技术创新往往具有研发周期长、资金投入量大、风险性高等特点。为缓解新质生产力的挖掘者在科技创新和产业创新活动中面临的高风险、高投资等压力，税务部门可以通过多种方式和途径对创业者的创新活动进行激励或补偿，不仅能在培育、吸引高素质人才从事新技术开发上发挥激励作用，还可以引导经营主体通过改造流程、升级设备等手段形成高品质生产资料，正向激励各种科技创新活动。比如，通过税收优惠鼓励社会资本投向未来技术，满足企业对资金的要求，落实相关的税收优惠政策以降低研发成本、提供有效的防范涉税风险服务等。
第二，要素创新性配置需要更加优良的税收环境加持。习近平总书记强调，要“着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动”。税收环境是营商环境的关键，为吸引社会资源实现对高水平技术的投入，提高要素供需匹配的效率，需要税务部门通过更加精细的服务、精确的执法、包容性的精准监管，畅通要素流通，维护市场秩序，弥补市场失灵，使要素资源配置更加高效，为新质生产力形成和发展提供良好的税收营商环境。
第三，完善的税收制度是新型生产关系的重要组成部分和关键支撑要素。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。要持续优化税制结构，健全社会保障体系，改进要素参与收入分配机制，维护分配公平，激发劳动力、技术、资本、数据等生产要素活力，使新的生产关系与升级后的物质技术基础相适应。
新质生产力的税收激励机制系统具有资源整合、兼容历史、动态融合、迭代创新、服务支撑体系的功能。在资源整合方面，税收激励机制不仅可以将各类创新要素和生产要素催生成原创产品和服务，也可以将生产过程中所需要的各种资源和要素进行重新整合，实现资源的优化配置，提高资源的利用效率，降低单个经营主体的创新风险，为产业的创新和发展提供有力支持。在兼容历史方面，税收激励机制在推动新质生产力和产业创新的过程中，通过尊重和利用历史积累的经验和资源，避免重复劳动和资源浪费，实现有机的延续和发展，平稳地推进新质生产力发展。在动态融合方面，税收激励机制通过推动不同组织、技术、人才和资源灵活结合，形成新的协同效应，通过打破边界，使资源和技术得到更好的配置和利用。在迭代创新方面，税收激励机制鼓励创新的持续迭代和演进，支持通过不断试错和改进形成循环反馈，推动创新力和竞争力不断提升。在服务支撑体系方面，税收激励机制鼓励建立完善的服务支撑体系，为创新者提供必要的支持和资源，包括提供理念支撑、技术支持、资金支持、政策支持等，帮助解决问题、提供指导。
二、产业变革的历史演化规律
18世纪末至19世纪初，第一次产业革命即工业革命，实现了从以农业为主导向以工业为主导的人类第一次质的突变性社会变革。从原生理念来看，企业家精神引导和支撑了这个时期的创新。我造物故我在，在人造物活动中必然渗透着造物者的思维活动。瓦特制作了蒸汽机模型并首先得到了约翰·罗巴克的投资，后期罗巴克企业破产之后将股份转让给了企业家马修·博尔顿，博尔顿帮助瓦特延长了专利并持续不断地进行投资。若瓦特在技术改良后没有得到相应的投资，瓦特蒸汽机的设计、生产、应用等都有可能受到阻碍。技术发明家和企业家共同作用，推动了蒸汽机的生产与应用，带动了产业创新，并将其拓展至其他行业，为几乎所有行业提供动力，催生了人类第一次新质生产力的大爆发。从关键核心共性技术来看，蒸汽机的发明和应用引领社会由手工人力进入机械化时代，由此开启了世界工业化发展的历史，实现了新旧动能的根本性转换。从实体底座来看，工厂制度的确立是第一次产业创新中重要的制度支撑。工业革命推动了机器化大生产对传统手工业的替代，工厂生产的规模化使分工协作的生产效率大大提升，由此催生出了与机器化大生产相适应的现代管理制度——工厂制度。从产业生态培育机制、产业结构和组织形式来看，工厂之间的关联效应逐渐明显，新产品和服务成为越来越重要的税基。由上述分析可以看出，产业革命的过程既是税收激励机制新范式形成的过程，也是税收激励机制新范式促进新质生产力和新质生产关系形成的过程。
19世纪后期至20世纪初，第二次产业革命带动了电力、石油等能源产业和化学工业的发展。从原生理念来看，科学思想的武装和新技术的应用发挥了关键作用。在认知上，“工程的默会知识形式”与“工程的显性知识形式”之间出现了可以更快相互转化以及更深刻相互渗透的关系，企业家们开始重视通过研究和实验获取新的科学知识，新的科学知识也帮助企业家们理解和解决生产中的问题，寻求更好的生产方法和工艺，以科学应用提高技术和竞争力日益成为企业家的选择。从实体底座来看，一是数学、物理、化学、生物等基础领域和学科的发展，为工业和技术创新提供了坚实的科学理论，比如，化学的发展带来了新的材料和化学反应的出现，物理学的进步催生了电力、光学等领域的技术革命；二是现代教育的兴起源源不断提供人才支撑，大学、职业学校和研究机构成为培养人才和传播知识的重要场所；三是企业、实验室、大学成为创新的主体，企业通过投资研发和技术创新提高竞争力，实验室推动了科学研究和技术应用，大学在教育培训和研究方面发挥了重要作用，这些不同类型的组织相互合作，促进了创新的发展。从产业生态的培育来看，钢铁产业、汽车产业等各种新产业新业态呈现爆发性增长，带动了产业组织形态的快速更新和变革。
20世纪中叶至今，第三次产业革命以信息技术为核心，实现了信息技术爆发式发展，计算机、互联网、移动通信等关键信息技术创新迅速崭露头角，创新成为经济增长的重要引擎。从原生理念来看，第三次产业革命是一场信息引领的产业创新，产学研深度融合是创新的新特征。以往很多工程与公众之间保持着“谨慎”的疏离，而本次产业原创提升了公众的工程认知和公众参与度。从实体底座来看，先进的基础设施和充足的物质资源为产业创新发展提供了硬件基础。一方面，高速互联网、通信网络和移动设备的普及为数据传输、信息共享和数字化创新提供了必要的基础，充足的能源供应和稳定的电力基础设施保障了生产的可持续进行，自动化生产线、现代化工厂和高效的制造工具加速了产品的研发、制造和推向市场，原材料、能源和其他物质资源的充足性形成了产业链网络；另一方面，互联网的发展、高素质人才的增加、政策的支持、市场环境的改善等都推动了产业创新和产业革命。从生态的培育来看，第三次产业变革的核心是信息技术形成的信息网络，特别是互联网、移动通信和数字化技术的发展，这些技术的普及和应用提高了企业之间信息传递的效率，促进了产业集群的形成，有助于发挥规模效应和协同效应。
进入数字时代，数据规模以及数据获取、处理和分析能力成为衡量一个国家实力和国际竞争力的重要指标之一，国家间数字主权博弈将迅速让位给数据分享，国际间数据流动成为各国难以拒绝的世界性公共产品，开放世界中统筹发展和安全是确保经济持续健康发展和社会大局稳定的关键。这要求全面推动基础设施数字化，加快建立专业性综合数字技术公共试验平台、数字产品检测中心或认证服务体系、公共信息和知识的社会普遍服务。构建支撑万物互联、全时感知、创新裂变的技术型基础设施体系是中国能否成为具有国际竞争力的一流强国的关键。
在数字经济的背景下，引育形成新质生产力是一个全球范围的创新工程，这就要求坚持高水平的制度性开放，在与高标准国际经贸规则对接的基础上，提高在国际创新治理体系中的地位和话语权。超大规模市场对数字技术创新具有显著的促进作用。这不仅体现在超大规模市场中的吸纳能力，更体现为其对需求的巨大创造力。根据梅特卡夫定律，网络平台的价值与互联网用户数量的平方呈正相关关系。当前，中国的移动终端数量高达12亿，是美国的3倍，具有明显的规模优势。应积极把中国打造为世界科学中心、创新高地和产业策源地，引育全球现代化产业体系。要加快布局0-1-100-10 000的产业体系，构建产业链、创新链、资金链、人才链“四链”融合联动的机制，实现重大的技术突破，打造高技术集合型的产业集群融合体。在数字世界，制度兼具了产业功能，税收作为政府宏观经济治理最重要的制度之一，兼具了全球治理功能，积极参与全球治理体系改革和建设成为强国建设的关键。这就要求在国内要以市场化、法治化、国际化方式推进制度建设，并强化产权、知权、股权、资权和税权的“五权”联动，构建国际税收治理的基础设施体系；在国际上，要积极融入并参与全球税收治理体系改革和建设，为以数治税提供竞合多赢的中国方案。
在科技创新中，需要发挥市场、政府和社会等多方的协同作用。在市场作用方面，要充分发挥市场在技术研发方向、路线选择中的敏锐性，以市场为导向实现各类创新资源的优化配置；在政府作用方面，政府要通过合理的规划、补贴等政策措施，更好发挥其在保障关键领域所需的创新资源供给中的优势作用；在社会作用方面，其表现为通过资助和认可机制来激励和指导科技创新，也通过社区、非政府组织和其他形式的协作，为科技创新提供支持和资源。因此，在厘清以上各方角色定位的基础上，重点要发挥政府作为科技战略和规划的策动者以及创新和产业政策的引导者作用，为市场及社会力量提供针对性的创新服务和有力的政策支持。具体措施如下。一是加快标准化的服务型、法治型政府建设，明确部门职责，防止职能重叠，形成协同创新，快速向“权利义务型”治理过渡。二是创新财政补贴方式，提升补贴效率。在加大财政对创新支持力度的同时，要探索以基金化方式创新和变革传统补贴方式，并逐步完善和健全基金化的操作机制，以市场化运作模式，引导和提高企业的研发投入，带动企业的创新发展。三是稳步提升政府采购规模，进一步突出政府采购的自主创新导向。要提高政府采购资金占国内生产总值（GDP）和财政支出的比重，使之达到发达国家的平均水平，并加快树立创新型政府采购理念，加大对新产品、新技术的采购力度；要逐步建立以全生命周期成本理论为核心的政府采购方法，并优化政府采购结构与方式，加大创新型技术与服务的采购力度，逐渐增加首购、订购等方式在创新产品采购中的应用，推动构建研发和新产品绑定的采购、小企业创新采购、政府信用采购等定制化采购模式。四是优化税收激励机制。要以普惠性标准为基础，打破税收优惠中的“产业别”限制，把对象优惠改为事项优惠，确立科技研发税收优惠的核心地位；要持续推动结构性减税，降低科技企业的税负，不断激励创新。
创新是激发经济发展的内生活力、提升全要素生产率的关键。为了激发经营主体进行科技创新的主动性和积极性，推动新质生产力尽快形成未来产业、迅速壮大战略性新兴产业、优化传统产业，需要构建健全、有效、可持续的税收激励机制。
（一）吸引社会资本投资未来产业的税收激励机制设计
税收优惠政策在引导社会资本战略性投资方面具有显著效果。随着税收政策优惠力度的加大，社会资本向未来产业投资的速度明显加快。为此，应通过构建税收激励政策体系，加大对未来产业的投资力度，扶持未来产业的创新发展。第一，厘清未来产业边界是发挥税收激励作用的前提和基础。未来产业是产业的裂变和新生，往往没有纳入产业目录。政府应对未来产业提供尽可能优的税收激励政策。未来产业的生成和创新发展离不了企业与高校及科研机构之间的协同合作。政府在制定税收政策时，应建立挖掘未来产业的产学研合作的税收激励机制，充分发挥各个创新主体的协同发展作用；应加大扶持企业与高校及科研机构之间的合作，对各个创新主体共同研发的科技成果给予一定的税收优惠，尤其是针对中小企业与高校及科研机构合作研发的新技术新产品可以加大税收优惠力度，激励中小企业投入资金和人才资源，推动未来产业的发展。第二，要加快构建适应未来产业创新发展的税收政策体系。为保持税收中性原则，当前我国仍以税种作为税收立法和制定相关政策的依据。很显然，现有的税法制度和税收政策难以满足未来产业创新发展的客观需要，导致未来产业与现有税收法律和政策体系难以嵌套。因此，可以尝试以合同约定或环节节点约定作为征税着手点，建立与未来产业发展需要相适应的税收政策体系。第三，在税收体系尚未建立之时，可优先制定试行的未来产业税收优惠政策。比如：可以借鉴会计核算的思路，根据成本与收入配比，允许提前在相应期间抵扣增值税进项税额，而不是在缴纳销项税额时抵扣；在项目经营主体组建和项目移交阶段，对因从事未来产业创新导致的资产转移收入免除相关企业所得税和增值税。
（二）壮大战略性新兴产业的税收激励机制设计
我国战略性新兴产业作为成长中的核心行业，在现行经济体制下保持稳定发展，对推动企业的技术创新、促进企业的发展和进步有着非常重要的现实作用。战略性新兴产业在实现卓越发展的同时，也为我国经济高质量发展提供源源不断的助力。因此，要建立、健全有效的税收激励机制，充分发挥税收政策对战略性新兴产业创新发展的扶持力度。战略性新兴产业主要以专精特新的中小创新企业为主，它们的发展不仅受到经营成本上升、人才短缺、市场饱和等国内营商环境的影响，也受到国际市场收缩、国际竞争加剧等因素的冲击，再加之中小创新型企业在资金、运营、管理等方面的不足，特别需要税收政策等外部力量加以引导和助推。战略性新兴产业融资通常需要预先通过信用担保机构进行信用担保，借以增加自身的融资能力。这就需要政府对符合条件的信用担保机构专门给予战略性新兴产业技术创新方面的信用担保，并对从中获得的收入给予税收优惠，以加快战略性新兴产业进行技术创新研发活动获取的融资帮扶速度。
（三）赋能传统产业的税收激励机制设计
随着数字文明的到来，数字技术成为引领实体经济创新的新引擎，需要我国企业实现数字化转型。如何从政府支持的角度促进企业数字化转型，成为学术界关注的现实议题。企业内部研发投入、外购数字化设备与数字并购等固定资产加速折旧政策是促进企业数字化转型的重要渠道。要充分发挥税收政策在企业数字化转型中的作用，保障传统企业数字化转型的顺利实施。此外，要密切关注数字经济发展进程以及新兴的数字经济模式，及时调整和更新税收政策以适应不断变化的需要，以确保税收体系能够有效覆盖这些新兴领域，同时避免对创新的不当抑制。数字化的财税激励机制不仅是税收政策领域的重要课题，还是全球经济发展中的关键问题。面对数字化转型的挑战，需要在以数治税和积极参与全球税收治理体系中不断探索和创新，推动建立一个更加公平、高效和适应性强的财税激励体系。这不仅有助于新质生产力赋能传统产业，推动数字经济健康发展，还有助于为全球经济的长期繁荣提供强有力的支持。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第7期。）
欢迎按以下格式引用：
许正中.加快构建催生新质生产力的税收激励机制[J].税务研究，2024（7）：5-10.
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